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长沙市高标准农田建设问题研究

发布时间 : 2020-11-03

来源:市农业农村局

高标准农田建设是国家实施乡村振兴战略规划的重点工程,是深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要举措,也是稳定提升农业综合产能、保障国家粮食安全、推动农业高质量发展的基础工程。我市国土面积为1.18万平方公里,耕地面积为411.25万亩,其中永久基本农田面积351万亩,耕地资源相对稀缺,建设集中连片高标准农田显得尤为重要。按照全市“不忘初心、牢记使命”主题教育的要求,我们组建了专题调研组赴长沙县、望城区、浏阳市、宁乡市6个乡镇、6个村(宁乡市金州镇关山社区、双江口镇槎梓桥村,长沙县春华现代农业示范园,望城区靖港镇格塘村、桥驿镇群力村,浏阳市官渡镇竹联村等)进行了深入调研,摸清了全市高标准农田建设的现状,发现了一些高标准农田建设的制约因素,形成了下阶段工作建议。

一、全市高标准农田建设情况

(一)建设任务分期完成。通过科学规划、综合治理、连续投入,在2011至2018年期间,全市共投入高标准农田建设资金39.20亿元,已建成高标准农田234.93万亩。今年,按照党政机构改革要求,农田建设相关职能整合到市农业农村局,对高标准农田建设项目进行统筹管理,为大力推进集中连片高标准农田建设提供了重要保障。2019年全市共铺排高标准农田建设项目20.7万亩,前期相关准备工作基本完成,计划11月15日全面开工建设。

(二)建设质量明显提高。通过田网、路网、渠网等基础设施建设,切实增强农田的综合生产能力。如浏阳市官渡镇竹联村2017年农业综合开发项目投资1700多万元,衬砌标准化灌排渠道17000多米,修建闸坝及电灌站11座、机耕桥小涵闸等附建物1100余座,项目区内形成了完善的灌排体系,提高了水资源综合利用效率,使原有中低产田变成“旱能浇,涝能排”的高产稳产田;修筑机耕路10000米,解决了农机作业难、交通运输难等问题,补齐了农机基础设施薄弱的短板。 

(三)建设成效充分发挥。通过高标准农田建设与发展现代农业、建设美丽乡村相结合,立足优势产业加强基础设施建设,发展“特色农业+生态旅游”等新型复合业态,延伸农业产业链条,增加高标准农田建设带来的收益,实现农民持续增收。如宁乡市金州镇关山社区2014年农业综合开发项目,全村6200亩耕地,项目区覆盖4000亩,受益面积达到65%,有效促进了当地土地流转。项目区内芦笋基地、葡萄园基地及隆平高科产业园基地等农业产业项目与高标准农田建设有机结合,带动该地区经济发展,为当地50岁以上村民提供就业机会,年均劳务收入达到2.5-3万元。

二、集中连片高标准农田建设面临的主要问题

(一)规划设计不够科学。一是缺乏整体规划。由于高标准农田建设时间跨度长,前期建设主要选择相对集中连片的区域,而长沙属于丘陵地区,后期布点的项目布局较散,难以达到集中连片的效果。二是规划水平不高。设计单位需经过公开招标程序确定,受招标流标等不确定因素的影响,中标单位能开展工作的有效时间往往与上级项目主管部门要求完成的期限相矛盾。由于时间紧、任务急,导致设计单位急于求成,只求迅速出成果而忽视质量,造成勘察和设计过程中出现较多问题。2019年湖南省农业农村厅下达农田建设任务时间为4月22日,要求区县报送初步设计时间为6月14日,除去网上公告、招投标、公示时间,针对20.7万亩的总任务,实际勘测设计时间不足一个月。这就导致后期市级项目评审中需整改问题增多,后期区县依旧要花大量时间将设计进一步细化。

(二)亩均投资标准较低。国家高标准农田建设标准要求高,需完成田、土、水、路、林、电、技、管等8个方面建设,其实际成本至少要达到5000元/亩。我市2019年高标准农田建设投资标准只有1600元/亩(包含高效节水灌溉的标准1864元/亩),资金缺口较大。同时,地方配套资金困难,除长沙县能够提供5000万农田建设配套资金外,其他区县(市)配套资金筹措困难。过低的亩均投资标准与实际急需建设的亩均单项工程投资不匹配,往往一个项目实施完后,该区域并没有真正达到高标准农田建设的要求,还有大量的农田基础设施需要建设。如望城区桥驿镇群力村2018年农业综合开发项目,总投资277万元,项目总面积1800亩,亩均投资1500元。但实际上由于该项目建设标准高,最终项目辐射面积不到300亩。项目竣工后,1800亩建设任务需全部上图入库,根据不重复建设原则,这就导致未受益的1500亩区域将长时间无法再进项目。

(三)耕地质量建设滞后。高标准农田建设大多侧重于工程措施,耕地质量建设方面资金投入较少。按照湖南省农业农村厅对耕地质量建设的要求,覆盖率要达90%。但由于亩均投资标准低,没有专门的资金用于提升耕地质量,建设推进存在困难。部分提升耕地质量的措施难以和工程项目同时实施,在项目验收时难以对耕地质量进行评估。比如绿肥种植时间以9-10月为宜,而随着农业结构调整,高标准农田建设项目区种植经济作物和秋季农作物比较多,大部分项目要等到秋收后才能动工建设,项目施工日期往往要到11月才启动。同时,耕地质量建设是一个长期过程,不能短期见效,一些高标准农田基础设施建成后,由于产权不清、责任不明,耕地质量建设无法持续进行。

(四)管护机制有待健全。各地普遍存在重建轻管的现象。高标准农田建设工程竣工后,通常是将项目移交给所在的村(社区)管护,有的地方对项目后期管护重视程度不够,长效管护措施不够完善,管护主体及权责不够明确,管护资金落实不到位,一些项目区农田水利设施也因长期缺乏维护而影响正常使用。

三、推进集中连片高标准农田建设的建议

(一)强化规划引领作用。加强全市集中连片高标准农田建设的顶层设计,出台整体规划,以五年为期划定高标准农田建设的集中区,建立高标准农田建设项目库。及早启动项目规划编制,确保工作期限充足、合理,避免出现“催产、早产”现象。建立规划设计单位考核制度,强化对其设计方案的后评估,完善质量信用体系建设,对于考核不合格单位应设立黑名单。同时,要充分尊重群众意见,健全群众参与机制,保障群众的知情权、建议权、参与权和监督权。

(二)健全投入保障机制。落实《关于进一步加强耕地保护和改进耕地占补平衡工作的实施意见(长发〔2018〕15号)》《关于印发长沙市鼓励和引导社会资本参与土地整治工作方案的通知(长政办发〔2018〕39号)》要求,建立“政府主导、社会参与”的工作机制,在科学规划的基础上,政府政策支持,社会资本投入,形成共同推动高标准农田建设的合力。建议由区县(市)人民政府主导引进社会投资进行高标准农田建设,项目支出依据财务决算审计报告进行核算,并以此为基础确定合理比例,给付项目投资人一定利润。为避免耕地指标价格波动带来的风险,区县(市)人民政府可按照项目规划期耕地指标价格确定项目建成后新增耕地的回购标准以及项目建设投资标准。

(三)加强耕地质量建设。实行耕地质量建设与农田建设工程错期施工,耕地质量建设可通过政府采购的方式独立进行,解决与农田工程建设不同步的矛盾,比如冬种绿肥应该在10月底前完成。鼓励农民和新型农业经营主体自主开展耕地质量建设,探索耕地地力保护补贴发放与耕地保护责任落实挂钩的机制,调动企业、农民保护耕地质量的积极性。

(四)完善后期管护制度。按照《区县市人民政府耕地保护责任目标考核实施细则》(长政办发〔2018〕47号)要求,将高标准农田建设管护工作纳入对区县(市)绩效考核和主要负责人综合考评内容。出台高标准农田建设工程管护制度,建立明确的指示牌,明确标注农田面积、管护制度、负责人员;相应的基础设施维护工作和田间道路维护工作要建立责任区,明确管护主体、维护周期和奖罚机制,压紧压实管护责任。推动高标准农田建设所产生的土地效益与村级集体经济组织收入挂钩,对于提高的部分,村级集体经济组织和村民可按照一定比例进行分配,作为工程后期维护资金。


市农业农村局党组成员、总农艺师 廖命忠

2020年


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